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大国争夺与“马六甲困局”  

2007-01-31 11:25:30|  分类: 政治战略 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        海盗问题和恐怖袭击只是马六甲困局的外在原因,马六甲海盗问题虽然存在,但并没有像有些人说的那样严重,至于恐怖袭击,至今尚未发生。造成马六甲困局的真实原因是大国仍然以传统思维看待马六甲海峡,缺乏互信,且试图单独控制马六甲海峡。    

        二○○六年八月七日,英国伦敦劳埃德战争风险评估委员会宣布将马六甲海峡从“危险水道”名单上撤销,并保证海峡使用国今后将支付较低保险费。事情源起于去年六月,该机构将马六甲海峡列为“具有战争及冲突风险的区域”,导致船运保险费大幅上升,引起海峡沿岸国不满。时隔一年,该机构最终对马六甲海峡安全做出重新评定,从一个侧面反映了该海峡安全形势的好转。但七月初2艘联合国运输船和1艘日本散装货轮再次遭到海盗袭击,表明马六甲“困局”并未消除。

        马六甲海峡面临三大困局    

        近年来,随着亚太各国对该海峡的依赖加重和海盗威胁的上升,国际社会提出马六甲“困局”命题。所谓“困局”,焦点有三。    

        一是安全困局。美国、日本、澳大利亚等国一再警告马六甲海峡可能会遭受恐怖袭击,尤其是恐怖分子极有可能与海盗连手搞恐怖活动。马六甲海峡易攻、易逃,紧邻号称千岛之国和万岛之国的菲律宾和印度尼西亚。    

        二是认识困局。一些区域大国的舆论往往只考虑本国利益,忽略了这其中还有更重要的主权问题。美国人二○○四年四月推出地区海上安全倡议,希望出兵保护海峡安全。但该办法忽视了马来西亚和印度尼西亚强烈的主权意识。日本有意挑头建立马六甲海上安全机制,也令沿岸国不放心。    

        三是行动困局。在维护海峡安全时,一方面存在主权国之间的协调与合作问题,另一方面也存在主权国军事技术相对落后,资金不足,执行能力较弱等问题。其实质是海峡主权国与使用国围绕如何更有效地维护马六甲海峡安全而产生的矛盾及如何协调各方矛盾的问题。    

        产生这些“困局”的根本原因何在?首先,从地缘因素看,马六甲海峡具有极其重要的战略和经济价值。马六甲海峡位于马来半岛与印度尼西亚苏门答腊岛之间,连接中国南海和印度洋安达曼海,全长约l,080公里(约583.15海里),最宽处370公里,最窄处37公里,航道最窄处仅2公里。目前,全世界原油的1/2、全球贸易的1/3均通过马六甲海峡,每年通过船只5万多艘,与红海海峡、直布罗陀海峡并称世界最繁忙的三大海峡。因此,马六甲海峡也号称“东方直布罗陀”和“亚太地区的海上生命线”。保持马六甲海峡国际航道的安全,可以确保亚太各国海上贸易运输的畅通无阻。同样,如某一国控制了该海峡,则犹如卡住了亚太各国的咽喉。    

        其次,马六甲海峡面临的海盗袭击和恐怖主义威胁一度呈上升之势。根据国际商业协会(ICC)海盗报告统计,二○○○至二○○四年发生在马六甲海峡的海盗案件在“九·一一”后呈稳步上升趋势,从二○○一至二○○四年马六甲海峡地区发生的海盗案已从占世界的5.4%上升到二○○四年13.8%,二○○四年首次突破两位数。二○○四年十二月二十六日发生印度洋海啸,马六甲海峡的海盗活动在二○○五年一至二月一度沉寂,但从二月份开始,海盗活动再度活跃。二○○五年一到九月共发生10起案件。    

        再次,马六甲海峡是亚太各国战略经济利益的“交汇点”。海峡主权国新加坡、马来西亚、印度尼西亚在该海峡拥有核心利益;东盟其它成员国在该海峡拥有地缘战略利益,如泰国在临近马六甲海峡的泰马边界水域和泰国湾具有重要利益,菲律宾98%的石油依靠进口,而马六甲海峡是主要航道之一;中、美、日、韩、澳大利亚则在该海峡拥有重要战略和经济利益。马六甲海峡是中国能源与海上运输的咽喉,是美国“必须控制的全球16个战略通道之一”,是日本的“海上生命线”和韩国“最重要的海上贸易通道”,更是澳大利亚联系亚欧大陆的主要海上交通线。

        困局的核心并非海盗和恐怖袭击    

        国际社会近年来之所以提出马六甲“困局”,主要依据是,其一,亚洲主要国家严重依赖该通道;其二,该海峡面临的海盗和海上恐怖主义双重威胁;其三,这些威胁难以根除并呈上升之势;其四,相关国家难以做出有效应对,往往显得捉襟见肘。这些特征综合起来,加重了国际社会的忧虑,更烘托出“困局”的严重性。    

        从表面来看,造成马六甲“困局”的原因似乎是外部威胁——海盗和海上恐怖攻击——迫使海峡沿岸国和使用国不得不面临很大的风险。然而,马六甲海峡的海盗袭击古已有之,而海上恐怖袭击也仅是推测,事实上该海峡迄今从未发生过一起海上恐怖主义袭击事件。因此,国际社会有必要对马六甲海峡海盗与恐怖主义威胁进行“再认识”。第一,既不能夸大,也不能忽视海盗威胁;第二,马六甲海峡的海盗与恐怖分子是否已结合,不能武断地下结论;第三,应本着“防范于未然”的态度,防备和应对突发危机。究其实质,“马六甲困局”的核心症结并非海盗威胁或恐怖主义袭击,而是各大国如何减少对抗心理、增强互信,共同维护国际海峡和重要航道的安全,而不能搞对抗,试图由少数国家掌握海峡主导权和控制权,藉以遏制其它国家。事实上,各大国并未放弃以传统思维看待马六甲海峡。除二○○四年美国提出地区海上安全倡议并试图派兵进驻马六甲海峡外,日本于二○○五年提出了亚洲船舶反海盗与反武装抢劫区域合作协议(RECAAP),试图建立“新法律框架”,加速向包括马六甲海峡在内的海外派兵,继续迈向军事和政治大国。二○○四年九月,由英国、澳大利亚、马来西亚、新加坡和新西兰组成的五国联防组织(FPDA)举行了33年来的首次海上联合演习,马六甲海峡是其关注点之一。印度也频频表示要参与马六甲海峡安全合作,试图将海上势力范围由印度洋延伸至太平洋。人们不难从中嗅出大国博弈的气息。

        合作“脱困”存在五大争议    

        围绕马六甲海峡,大国对抗只能两败俱伤,从而为海盗和恐怖组织提供可乘之机。因此,开展多边安全合作特别是大国合作才是化解争端、实现共赢的必由之路。   

        第一,安全合作已成为大势所趋。沿岸国和使用国自二○○四年以来不断表达欢迎国际合作的态度。二○○五年九月七日,在印度尼西亚雅加达召开的“马六甲海峡和新加坡海峡安全会议”上,新、马、印度尼西亚等沿岸国和其它使用国、国际组织再次表达了加强合作的强烈意愿。    

        第二,马六甲海峡安全合作符合国际法的精神。按照《联合国海洋法公约》,马六甲海峡属国际航道,但沿岸国对附属海域拥有主权,且须对使用国船只承担维护安全的义务,使用国则需承担对主权国和国际航道正常通行提供所需的合作。    

        第三,马六甲海峡安全合作的基础较好,发展迅速,成效明显。早在一九七一年,新、马、印度尼西亚即发表共同管理马六甲海峡的声明。一九八三年,马、印度尼西亚建立联合巡逻制度。进入21世纪,面对海盗案件的上升,二○○四年七月新、马、印度尼西亚建立海上协调巡逻机制(Mal-Sin-Do)。二○○五年十一月十三日,新、马、印度尼西亚、泰国开始代号为“空中之眼”(Eye in Sky)的空中联合巡逻,使用国则提供除军队以外的资金、技术、装备和情报援助。二○○五年六月,马来西亚和印度尼西亚国防部长在第四届亚洲安全会议上表示该海峡“海盗案件已减少1/4”。另据国际海事局统计,二○○六年头三个月,马六甲海峡没有发生海盗袭击事件,四至七月增至6起,低于二○○五年同期案件数。    

        第四,马六甲海峡安全合作机制已基本形成雏形,前景令人乐观。今后围绕如何维护马六甲海峡安全,各国可推动实现“四个同心圆”,即以新、马、印度尼西亚三个沿岸国的合作作为最核心的同心圆,以东盟组织框架内的安全合作为第二层同心圆,以中、美、日、澳大利亚的安全参与为第三层同心圆,以联合国国际海事组织(IMO)、国际商业协会(ICC)、国际海事局(IMB)和海盗报告中心(IMB Piracy Reporting Center)等国际组织框架下的合作为第四层同心圆。应当说,各同心圆并不相互排斥,而是合作互补关系。    

        当然,马六甲海峡现有的安全合作机制仍存在较大漏洞,主要表现为“五大争议”,即美军进驻之争、联合巡逻是否有效之争、主权有限性之争、海盗与恐怖分子是否结合之争、私人公司武装护卫之争,还需要各方继续消除分歧和增进共识。
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