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中国新农村发展与农村社会保障  

2007-03-19 11:54:06|  分类: 政治战略 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        十一·五规划提出建设新农村是重大的历史任务,“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治、管理民主的要求”,“要统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入”。这样一个对于建设新农村的全面描述,体现了在中国实现农村现代化发展的目标。可以说,建设新农村就是试图找到一条适合中国农村的发展之路。

        自1949年以来,这是中央政府首次将中国农村发展提高到这样的战略高度。它必然引起农村发展政策的新一轮探索。作为统领各项农村政策和制度的总纲,农村发展政策的新发展势必影响农村社会保障政策。本文试图研究新农村发展的战略性政策的走向,以及对于农村社会保障的基本影响,这对于进一步探索适应农村发展的社会保障政策方向是有助益的。

        一.建设新农村的战略走向

        分散经营且超大规模的小农户如何进入现代化,和其他居民共同享有社会发展成果,是决定中国社会发展的根本性问题。

        中国至今还是一个农业人口大国,人地矛盾十分尖锐。据2003年统计,农业人口7.84亿,占总人口的比重达60.91%,(中国统计年鉴,2004)中国的耕地总面积不到20亿亩,人均耕地不足1.4亩。在经济全球化背景下,由于工业加速发展,耕地每年在以1000万亩的速度锐减。今后由于人口增加经济发展,土地资源将更加短缺。

        要使农民摆脱贫困,国际经验之一是以大农经济——农业规模化、产业化解决分散的不规模经济的问题,但是,中国由于农民人口超大规模且土地资源稀缺,没有可能走市场配置农业资源的道路,面对三农问题,市场机制失灵已经成为共识。国际经验之二是农民进城,以加快城镇化来解决农业不规模问题,但是即便到2030年实现60%的城市化率,按照那时中国总人口的目标预测值(2005年预测值为14.7亿)计算,还有至少5.88亿人口在农村生活。

        使几亿农民在较短的历史时期内摆脱贫困,以较低的社会代价进入现代发展状态,这一目标完全超出了现有的人类经验,它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路,因此,它不能不是一个长期的历史任务。

        1949年以来,中国共产党一直在探索如何从小农经济过渡到社会主义(社会主义即现代化的代称),尽可能的缩短当中所谓无法逾越的资本主义阶段,……直到取消它,从小农直接过渡到社会主义。尝试了多种方法。在早期先是试图用国家资本主义方式来代替资本主义阶段,在小农经济之外,单独完成国家工业化,结果做不到。不抓住粮食,不搞统购统销,不抑制小农户的所谓资本主义自发倾向,中国的大工业就搞不起来。就在这个时期,农村土改后出现了在互助组基础上发展起来的合作社。当时党中央出台了一份文件《关于农业生产互助合作的决议》。文件中最关键的一句话是“既然西方资本主义在发展过程中有一个工场手工业阶段,即尚未采用蒸汽动力机械,而依据工场分工以形成新的生产力阶段,则中国的合作社依据统一经营形成的生产力,在动摇私有制基础也是可行的”。意思是说,照马克思主义原理,只有当生产力出现革命性变化时才能导致生产关系的根本变化,而农民合作社用统一组织社员进行农业劳动,社员们就形成分工,这就比社员单干效率高得多,这实际上就是生产力的变革。这个变革会导致农村的小农户所有制发生变化,演变成集体所有制,这就是公有制之一种,于是,小农户通过合作社就和平长入社会主义所有制了。所以,毛泽东当时发表很多按语,大讲在小农经济条件下农民群众当中也蕴含着极大的社会主义积极性。在所谓解决了农村所有制改造问题的基础上,中国建立了农业支持工业,乡村支持城市的国家工业化战略。其实,马克思根本没有讲过仅仅依靠社会化分工就可以改变所有制。

        而当时认为合作社,特别是高级社,已经具有了公有制的基础,这就是农业社会主义。随后走到人民公社,公共食堂,一大二公,不断推动公有制从低级向高级发展,形成了由党和政府为证明小农可以直接长入社会主义的理论而进行的政策设计和制度创造。而且由社会主义革命理论自然引伸出公有制对私有制的革命,“革资本主义尾巴”的阶级斗争。

        这个所谓农业社会主义的实践和理论错在哪里呢?杜润生先生在1995年曾经提出,农业生产的生物学特性和农业劳动的度量和监督成本,限制了农业生产分工的效率,所以互助合作不能当作农业主体劳动来对待。将工业分工引入到农业中去,试图依靠运动式的方式兴修水利,大搞集体化、机械化,形成规模经营的效率,其实都是与农业劳动的特征和规律背道而驰的。那么,分散的具有农业生产的广延性和继起性的小农经济走一条怎样的道路才能够真正提高其生产效率,实现现代化呢?

        从1980年代初起,中国的农村改革通过承包责任制,提高了农民的生产积极性,从而进入了中国农业持续发展的10年,但是进入1990年代以后,随着农产品市场竞争激烈和农民负担加重,中国的三农问题日渐严重。过去20多年来的农村改革与发展主要循下面一些逻辑展开:

        产权改革的路径:希望通过承包、租赁和拍卖,将那些集体资产的产权清晰的划分到户,包括农田、集体企业、林地和草地,甚至水井,都尽可能清晰地承包到户。从而可利用增进个人资产的市场激励机制,以提高资产的使用效率。

        产业化和专业化的思路:试图通过形成农产品的规模经营,创造集中化的生产基地,使农产品与市场联系在一起,典型提法是公司加农户。

        城镇化的路径:人们寄希望于农村之外,试图通过城市化和工业化解决农村剩余劳动力问题,从而使农村和城市得到同时发展。一方面大量进入城市的农民可以繁荣城市经济,另外一个方面农村剩余劳动力的减少也可以使农村的资源更为集约地被使用。但是劳动力转移同样面临巨大困难,由于农民工的工资没有与经济发展同步增长,他们并没有脱离农村,失去劳动能力以后仍然要回到农村。同时农村的土地也并没有集中,仍然分散在不同农户。

        扶贫与社区发展的思路:试图通过国家规划和国家投资为主的八七扶贫计划,解决中西部地区2000多个贫困县的脱贫问题。

        社会保障的思路:试图通过建立农村养老、农村医疗、农村最低生活保障等各项制度,保障农民的公民权利,加强政府的转移支付。

        公共服务的思路:试图通过加强农村教育,建立农村的文化、卫生、环保等各项公共服务的组织和制度,推动以工带农、以城带乡的社会转移支付。

        这些发展思路尽管都有所成效,尤其在部分地区和部分项目上收益较为明显,但是并没能从根本上改变农民群体的弱势地位,没能遏制近些年来城乡差距持续扩大的势头,没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度,形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说,这些措施只是在重复西方农村发展道路的前提下,一些解决局部问题的措施。并不能从根本上解决中国三农问题。从长远看,甚至会使三农问题进一步恶化。

        而我们的近邻,东亚的日本、韩国和台湾地区,却在西方发达国家之外,走出了一条用社会保护政策推进小农户就地积累和农村发展的独特道路,取得了世界瞩目的成就。三地的实践各有不同,本源却相同,其经验集中到一点,通过社会立法方式颁发对小农户和农村的社会保护政策,大力推进和支持小农户的自治性的综合组织及其体系,以这些组织及其体系为中介,形成政府——农民组织体系——分散的小农户的协作链,将小农户带进现代化社会。其中最有启发意义的经验是,三地都立法规定企业不允许进入农村的产业,农民的剩余只能由农民自己的自治组织获取和支配,这个规定日本在2001年、台湾在1999年,才通过修订法律予以废除(渡边靖仁,2001,刘济榕 刘怡君,2005)。

        三地实施小农户社会保护政策的直接效益,一是形成了系统化制度化的农协组织体系,二是提升了农民自主治理能力,三是形成了一份巨大的农民组织的共同资产。尤其是三地的农协组织都拥有农协自己的信用社和农业银行。农协组织都不是单一性而是综合性的,兼顾生产生活、兼有养老、医疗、文化甚至旅游观光等各方面的功能。可以说是一个经济利益、社会利益、政治利益的共同体。

        这些效益的直接后果,是推动小农户和平长入现代工业社会。日本在战后50年间,成功地走向工业社会,农业人口从近四成下降到4%左右。韩国和中国台湾地区也在近30年完成了工业化,农业人口下降到3%左右。除了全球性的经济增长环境这个大因素外,与三地实施小农户社会保护政策的成功实施有关。

        以发展理论来看,这样的做法恰恰是将小农户的剩余留给了农民自己,保护小农户自行积累,并且自动地在自己的家园进行扩大再生产。当然,由于20世纪工业社会正处于上升阶段,城乡差别不仅在劳动生产率上,生活方式和社会生活质量上的差异也很大,这是日韩台三地农业人口大幅度下降的主因。

        东亚社会的成功经验告诉我们:第一,不能将建设新农村视为一个短期的、简单的工程,需要的是树立长期奋战、艰苦奋战的准备。第二,必需立法。这是因为只有立法才能保护脆弱的农业脆弱的农村和脆弱的农民群体真正能够得到应该属于他们的利益。第三,必须立法倡导综合性农协组织及其体系的建立和发展,以此作为人与环境可持续发展、城乡协调发展的基本制度进行长期建设。

        二、新农村的发展模式与社会保障

        何谓中国新农村的发展模式?它与当前正在运行中的农村发展一般模式有何不同?新的发展模式对于农村社会保障提出了什么要求?

        笔者曾将中国新农村的发展模式概括为就地多元化。它的基本轮廓有这样几条:一是农村生态地理环境大体上维持原貌,有相当的比例的农耕土地。二是农民的身份并没有变成城市居民。三是农民的谋生方式多元化。可以在城市或乡镇打工,在农村消费,土地作为生活资料永久保留,打工的收入鼓励其返回农村作为自己和家人享用低价高质的公共服务的代价。四是农村社区的公共设施和公共服务具有与周边城市带相似的水平,它并非基于当地的经济收入而是政府大力推行社会政策的效果。五是社区生活是开放的,与社区外更多交流与互动,人口聚居的程度低于城镇,高于自然村行政村,形成了一种既不同于传统的封闭的农村社会,又不同于脱离自然生态生造出来的现代城市社会的居间的生活方式。比起城镇,它的人口构成的同质化程度要高得多、人口也没有那么集中、社区形态相对也比较单纯,它是在广阔的自然空间内被建构出来的更符合人性和人的需求的社会空间。

        西方发展模式是一种以城市为中心的单元模式,迄今为止,这种单一发展城市的模式已经不能应付城市化、工业化、非人性化及环境污染所造成的整体性的社会蜕变。而新的农村发展模式,即就地多元化的模式想传递这样一种信息:都市以人的工作为中心,生态服从人的工作需要,所以是一种高密度、少绿地,工作生活快节奏的人居环境;农村是以自然生态为中心,人的行为需要服从于生态保持的需要,所以是一种低密度、多绿地,人与生态和谐共处、社区与田园自然依存的适宜性人居环境。生态的农村环境与基础设施健全的农村社区共同构成了调养人类身心的农村空间。

        以人本身的多样化选择替代农民进城、农村变城镇的单一化选择。是新农村发展模式的基本思想。

        这种思想将西方现代化概念中的两极——城市与农村重新拉近,将西方工业化的两端——工作和生活重新融合,试图创造出一种新的理性状态的人的生存方式。在这种方式下的人的生活保障显然与源于工业社会和传统现代化的社会保障不同。

        眼下占主流地位的社会保障概念和制度,是西方现代化进程中由早发达国家所创造的。它是对工业社会正规经济[1]中的就业者在遇到生病、失业、退休等风险时,通过以立法为基础的让人人享有的公平的社会保护。所以也可称之为工业社会保障。这种社会保障的主体政策是缴费型的社会保险,政府负担费用的社会救助作为它的补充。显然,工业社会保障概念产生的前提,就是在正规经济中就业。非正规经济体系的就业者以及从正规经济体系转移出来的就业者,都不能得到这种社会保护。所以,这种工业社会保障是有很高的门槛的,一个人如果没有或者失掉了长期、稳定且收入水平在社会平均线左右的工作,就等于遭受双重打击——因为他同时失掉了工业社会保障的保护。

        而农业属于非正规经济,在其中工作的劳动者——农民,个人和家庭资产很少,且农业收入水平低下又很不稳定,他们并不具备工业社会社会保障的基本前提——在正规经济中就业,具有长期、稳定且达到社会平均水平的收入,因此缴费型的社会保障制度与他们基本无缘。只有在农户规模较小,且普遍达到小康生活水平之后,才有可能实行一定水平的缴费。

        不过,为什么这个有史以来社会保障界的基本事实在社会保障制度推行的半个多世纪中并未引起很大的注意呢?为什么所有的发展中国家、不发达国家都一股脑地推行以社会保险为基础的工业社会保障制度——直至最近的十余年尤其是在世纪之交,才爆发全球性的社会保障大讨论呢?

        究其主要原因,是发达的工业国在几近一个世纪前的社会经济条件下,较顺利地完成了农业现代化,将非正规经济转向正规经济化,非正规经济中最庞大的人口群体——小农户,成了正规经济中的工人群体和接近正规经济的大农人口,因此工业社会保障的覆盖群体客观上可以逐步扩大,从城市的产业工人扩大到从农村来的新的工人群体。

        但是,好景不长。在今天的时代,不仅将工业社会保障制度推进到发展中国家必然遇到因农民等非正规就业人口占主要比例,无法扩大缴费型社会保障覆盖面的困难,就连已经全覆盖的发达国家,也遇到因非正规就业人口增加,社会保障覆盖面缩小以及社会保障费用收不抵支的财政难题。

        于是,全球展开大讨论,重建社会保障的呼声高涨。为什么要建立社会保障制度?社会保障制度应该为了谁?社会保障制度要覆盖全民,要体现公平等等基本原则问题引起了广泛的关注。工业社会制定的正规的社会保障制度正在经历着重大的挑战,依照社会公平的原则,所有非正规经济、非正规工作的就业者,以及他们的家属都要纳入社会保障的范畴。

        显然,将中国这么大规模的农民——农村的非正规就业者统统纳入工业社会的社会保障制度是不可能的。无法通过征收工资税的方式筹集社会保险费,这等于对现行社会保障制度釜底抽薪。中国的社会保障制度要么作重大改革,放弃沿用西方持续几乎一个世纪的筹资方式,改为以其他广覆盖的税收筹资——自然,给付即保险费的分配方式也必须随之改革;要么就必须构建新的社会保障概念、社会保障政策和社会保障制度。

        中国新农村的新的发展模式,有可能为新的农村社会保障概念和政策开辟新路。

        三、探索新农村社会保障的理由

        探索中国新农村的社会保障概念是一个合理的命题。我们从中国农村的事实观察中发现,中国农村社会保障就是对农民的生产和生活的全面保护或者称之为可持续生计。

        这首先是由中国的资源条件和城乡二元的社会结构决定的。

        在9亿农民的基数上追求工业化,必然产生“三农”问题,即以少数人在城市,更多地占有农村的资源,城市实现工业化了,而农村、农业、农民仍然停留在相对比较传统的生产方式上。农民人均资源量很小,人均农业剩余就更小,不实行对他们生产和生活的全面保护,在城市不断向前发展的现实中,城乡差别的扩大和贫富差别的扩大就无法避免。

        其次,是由中国社会、中华民族长期稳定发展的战略要求决定的。

        进入21世纪,中央政府发布了全面免除农业税的政策,这个政策实施之后,尽管有明显的正面的作用,有利于农民休养生息,但在同时,基层治理在弱化,乡村债务问题也在爆发。这时候,农村各种非正规组织,包括家族势力、流氓或者黑社会、恶势力,都可能趁虚而入,这就意味着农村社会的稳定仍然是今后一个长周期的重大问题。而农村社会的稳定归根结底是农民的稳定,农民的稳定直接关系到中华民族能不能稳定地可持续地走下去。

        面对这样的现实,保护农民成为重大的战略问题。而保护农民的最基本的制度,是农村社区的土地制度。正是农村土地按人口平均分配,按户占有产权,这种中国特色的制度设计与传统农村社区血缘和地缘关系导致的自然天成的监督作用相结合,成为维护农村社区的稳定发展的最大的稳定器。(温铁军,2005)[2]

        第三,这是由农村社会发展的客观规律和所要规避的风险决定的。

        与工业社会的社会保障相比较,农村社会要保障的主体,是非正规经济中的农民群体,它要保障的基本目标,是农民的生计和生存。农民所遭遇的风险,与正规经济中的职员不同,他们最基本的生存条件由于农业收成的不确定性、自然资源遭受破坏,出路选择极其有限而受到很大的威胁。因此,农民的社会风险,其实是一种生活风险或者生存风险,产生的原因一部分由于生产风险例如自然灾害以及耕作方向、选育品种不当导致农业歉收,一部分由于生活风险例如疾病侵袭、健康下降,还有因政策变更或治理失当所导致。这些客观的、人为的不确定性风险都在事实上造成了农民可能随时随地陷入贫困境地的状况。所以,在非典发生之前,只有城市工业社会由于正规经济和法制占主流地位,自身就成为防范不确定性社会风险的社会保障的屏障。工业社会保障制度只是在此基础上防范确定性风险的人类构建的科学成果。[3]而在乡村社会,没有哪一种新发明的社会制度可以抵御多发、频发的不确定性的风险。只有比较全面的农民的生产和生活保护的系列制度可能缓解这些风险带来的损害。

        特别要说明的是,农村社会的这种不确定性风险的频发程度,与贫困程度成正比。与正规经济中的职工相比,农民(包括城市贫民)因其生活水平低下,更容易遭受各种生活风险的侵袭。在农村贫困人口中,生活风险的发生率最高,贫困导致吃不饱饭、穿不暖衣、看不起病,形成一种生活的常态。这与工业社会中,正规经济下的就业者完全解决了生存问题,所遭遇的老年、疾病、失业风险都属于生活中的非常态风险性质完全不同。工业社会的人们完全可能运用常态下的生活积累的共同储蓄——工人和雇主共同缴费或者个人财产的积累来换取非常态下的社会保障支出,是因为他们已经解决了温饱问题,已经有了个人财产的积累。

        这就说明,面对常态的农民生存风险,凡是有利于解除或者减缓农民贫困程度的发展措施,都是对农民可持续生计的重要社会保障。

        这样一来,是否意味着农村的社会保障不具有独立的制度范畴,只是促进农村发展过程中的一系列政策和制度的总和呢?

        目前我们的研究还不足以下这样的结论,但是,有一点是明确的,这就是农村的社会保障是对于以遭受不确定性与确定性风险包括自然风险与人为风险为常态的农民的社会保护。由此,它必然要求对农民的生产和生活的全面保护。

        对农民的生产性保护与生活性保护既有区别又有联系。农民的合作医疗和养老显然是生活保护政策。生产保护与生活保护的联系也很明显——灾害救助制度是典型的生产与生活保护相融合的例子。而由于农业剩余很少,收获期很长,农民平日里生活缺乏现金,只好借贷,到了收获季节,农业剩余转为现金以后,立即用于还贷和转化为生活资料。可见,对于农民的生产保护在很大意义上就是对他们的生活保护。

        正是由于农村的社会风险与城市不同,农民的生存条件与生存风险与职工不同,农村的社会保障观、社会保障概念、社会保障政策也与城市不同。在中国这样一个超大型人口、农民占多数的国家,必须在今后的几十年里,建立自己的独立形态的农村社会保障制度,彻底抛弃复制城市社会保障的观念和做法。

        从农民的生产与生活密切联系的角度,新农村的社会保障政策也可以理解为是从保护农民可持续生计角度出发的新农村发展政策。它需要全面考虑妨碍农民可持续生计的种种不安定因素,然后选择排除、制服或者缓解这些因素的方式和方法。

        四、促进新农村社会保障发展需要构建新的社会政策

        综上所述,新农村社会保障的概念完全不同于工业社会保障,无论概念提出的背景、需要面对的社会问题,以及要达到的目标和内涵都不同。

        如此农村社会保障概念,更类同于农村发展,只不过不是从经济视角,而是从社会保护的视角去推进农村发展。

        从社会保护的视角推进农村发展,是建设新农村的一个重要的社会政策视角,也是以往被忽视的视角。在这个视角背后的价值观支持,是以农民为本,重视发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。

        从社会保护的视角推进农村发展,改变了以往农村发展的单纯经济政策导向,提出了以促进农村社会整体发展为主导的社会政策的思想。它所面对的,是建设好新农村,以促进中国社会长治久安与长期可持续发展的世纪难题。它的解决方略,是包容经济政策、技术政策、保障政策的政治抉择。

        面对超大型农民人口规模和人地关系高度紧张的战略前提,建设新农村的经济政策探索很艰难,选择余地很小。而从社会保护的视角推进农村发展,就可以开辟新的路径。这就是保护农民的可持续生计,建立保护他们可持续生计的政策系统。目前中国农村发展的一大难题就是无论人、资金、技术,都难以留在农村内部可持续发展。农业剩余少,涉农行业的利润都被城市拿走,无法留在农村,这导致人才也留不住,技术也不能为农村和农民服务。所以,建设新农村的社会政策目标,需要对准就地实施三农的社会保护这个主题。

        从社会保护的视角推进农村发展,建设新农村,与传统的农村反贫困的政策有联系更有不同。中国反贫困政策例如“八七扶贫攻坚计划”,是从全国范围来构想并实施的,它以人均收入或人均消费以及部门的政策为出发点,而对于人们的生活方式,谋生所凭借的资源(生产资料),国家中央集权的政府系统组织实施国家规划所需要的人力和财政成本,却不在考虑之列。特别是作为宏观的和部门的政策如何能够影响到特定社区或小农户在微观层面的谋生之道,例如小额贷款的农户组织和监督基层政策执行,以及如何发动社区农民找出他们自己的优先需求,利用资源,解决迫在眉睫的生计难题等等,都未能引起必要的重视。

        从社会保护的视角推进农村发展,建设新农村,还需要政府各部门如财政部、农业部、民政部、卫生部、教育部、文化部、人民银行、保险公司的通力合作与功能整合。“只有以整合的方式实行政策、科技和投资/财政间的互动,并用于扩大当地人民的现有成果和财产,才谈得上理解并促进可持续生计的系统”。(纳列什·辛格,乔纳森·吉尔曼,2000)

        在用社会保护的视角推进农村发展方面,日本一个世纪的三农保护政策值得参考。

        日本的三农保护政策重在对于农民综合生计系统的保护和人的能力的保护。其主要政策是遏制自由市场对农民的综合生计的掠夺,将农村构建成一个农民自主规划、自主发展、自主供给的受政策保护的综合农协的集体市场。这是一套十分完整的政策体系,而且构建了整整一个世纪。中国人所熟知的日本政府保护大米价格只不过是这个系统中的一个单项政策而已。

        1900年,日本模仿德国互助合作法设立了日本产业组合法,1910年成立了中央总会,政府官员与海外归来的专家合组巡回讲演团,到各地宣讲,发动市町村一级的农民,依法成立了包括农用生产资料和农产品购销、金融信用合作社、共济养老和社区妇女、青年、生活等各类组织的综合性农民协同组合(综合农协),同时在同层建立了由综合农协投资的医院和门诊部。到1940年,2000多个市町村已经建立了15000个综合农协法人,而且,遍布全日本的165个医院,300多个诊所都是由综合农协投资兴办的。战后在1947年,日本政府又颁发了独立的农业协同组合法,仿照地方政府的层级格局在两年当中建立了市町村、都道府和中央共三个层级、不同功能的农协组织。在基层,以综合农协为法人单位,在都道府一层,分别建立了厚生连(卫生机构)、经济连(农用生产资料和农产品购销机构)、信连(金融信用合作社)、专门连(专业农协)、共济连(互助养老、意外伤害)、中央会(教育、宣传、生活指导)等不同功能的法人,在中央一层,除了都道府的法人机构之外,还增加了一家农业新闻社和一家出版机构。而且,所有农协组合法人之间都具有平等的法律地位。(阿部信彦,2003;厚生连,2004)

        农协组合法还有一个重要的保护措施,这就是在以立法形式保护农协法人进入涉农领域的同时,还规定工商企业不许进入涉农产业,从而把涉农产业利润全部留在了农村内部,保护了农协的市场经济利益。直到2004年,这个禁止工商企业进入农村市场的法条才被取消。就这样,日本的农协在社会立法的保护下,将其赢利一直用于为农民服务和资产积累,历经百年,终于形成了一份巨大的公共资产。难怪日本人说,日本农协是日本最大的资产拥有者,是具有多个非赢利法人的非赢利部门。

        迄今为止,日本政府除了政策保护农协之外,在财政上也一直予以重要支持。据日本全国农业协同组合中央会的明田作先生介绍,在2003年,仅日本各级政府补贴农协的设备设施更新等费用就达到2兆日元,大约是农协设备自我更新费用的10-20%。(明田作,2005)

        在20世纪四、五十年代,日本农协的经验传播到韩国和我国台湾地区,都取得了令世人瞩目的成效。日本经验在东亚地区推广,日、韩和台湾地区先后不约而同地选择保护小农户的社会政策决非偶然,这是更深层的文化纽带和文化积淀使然。尽管早期的互助合作是从德国等欧洲国家引进的,不过,引进之后,就转化为东方儒家文化下的互助合作。社员入社门槛很低,且富裕者乐于多出资金投入合作,并不强调一人一股,每股均等。社员待遇并不囿于股金的多少而是人人平等。总而言之,弱者会受照顾,强者要多做贡献。

        一个世纪的历史经验证明,日本、韩国、中国台湾地区所选择的农民互助合作组织的政策形式,是成功地推动对农民的社会保护,将高度分散的小农户带入现代化的重大战略决策。它通过融入经济政策的社会政策,以农民组织为中介,将农民和农村作为一个整体保护起来,提升了农民和农村市场的位势,形成了一种有别于未受保护的国家市场乃至国际市场的整合型的政策强势市场力量。

        这种政策强势市场力量通过与外部市场的谈判和对峙,进行在政策保护、位势提升状态下的市场公平交换。它所取得的成功,不能仅仅用农业产业化或者农村公共服务合理化等一般的单项标准来衡量,最重要的意义,可能是探索了一种迄今为止世人还未能充分认识其意义的新的人类生存和发展模式。也许,未来的人类探索将证明,这种新模式自日本、韩国、台湾地区始,在中国大地将走过其主要发展阶段,在非洲和亚洲的多人口且不发达国家度过其成熟阶段。

        总之,东亚对分散小农户实施社会保护,促进小农户将生产和生活的综合剩余累积起来,形成逐渐升值的个人资产,从而实现和平长入现代社会的经验,是具有社会保障和社会发展双重性的一种特别的社会政策。研究这种政策的抉择和执行过程,对于提炼中国新农村的社会保障概念和新的社会政策,有着重要的借鉴意义。

        要提出新农村、新发展模式下的新的社会保障,不仅要借鉴他国经验,更要研究自己的经验,并提出新的理论概念和构建新的理论。

        五、探索农村新发展理论与社会保护政策

        这套理论需要解释为什么在小农户高度密集的农村实现现代化只能走组织小农互助,以综合性的合作组织为中介,连通小农户和大市场,与此同时,需要解释为什么农民的社会保障与城市居民不同,是将生产生活结成一个统一体的综合保护。

        以下仅对此做些初步探讨。

        第一,高度分散的小农户每个人都经常处于孤立状态,他们由于没有组织,缺乏规则,难以溶入交换的市场,而不能进入市场就意味着被快速发展的社会所排斥,从而难以摆脱贫困。小农户要进入市场进行交换,只有组织起来。尽管组织也需要花费成本,不过与无法进入市场的代价相比,的确物有所值。

        而组织起来如果只是经营农业,会因农业剩余少、经营利润低而难以获得资产积累。若将涉农产业如农业金融、农产品购销、农村百货交由市场经营,小农民无力与之抗衡,势必出现城乡和贫富差距拉大状况。所以需要发现和培育一种产业机制,可将经营盈余持续性、不间断地投入农村发展,由此尝试了综合性的农民互助合作组合和非赢利性的产业组合机制。

        日本、韩国和中国台湾的经验都证明,综合性农协组织,通过生产互助、生活互助、共同交流、共同购销、共同消费,可以极大地改变小农户孤立无援的状况。农民能够得到更合理的生产资料、生活资料的价格,可以集体签约、批量采购、信息交换、抵押贷款、形成集体性的公共资产,农民的收入和资产积累因此而得到了组织保障。农协还对影响政府关于农村公共事务的政策制定发挥了作用。

        第二,单个的小农无论个体能力还是个体资本都很微小,无法抗拒农村社会的天灾人祸,发育一种抗风险能力较强的长效动力机制因此成为需要。特别是它这种机制不但要能抗拒经济风险,还要能抗拒社会风险,而源于传统的邻里互助文化的社区互助合作,是与其他方式相比较成本最低、抗多种风险的效力最强的机制。

        第三,当今的农民处于一个高度开放的社会化体系中,小农的产前、产中、产后的生产服务正在走向社会化,医疗等生活服务也在走向社会化。而这些对农民的社会服务的社会化并没能帮助小农户的生活境遇和精神面貌发生人们所预期的正向的重大变化,反而出现了越来越多的反向例子。这主要是因为小农户的生活方式和经济条件不同于农场经济下的大农户。依据城市消费水平制定的社会化服务的价格远高于小农户可承受的能力,服务的方式和内容也并不适合小农户自身的需要。看来,社会越是高度开放、高度发展,单个小农户依靠自身力量融入现代社会的可能性就越小。

        在中国,由于人地关系高度紧张,无法选择企业化、规模化、组织化的农业大生产主体来实现社会化,这导致需要社会化的小农户却难以社会化。既然无可能将小农转化为社会化的大农。在这种条件下,以农民的互助组织系统为载体,将小农组织起来,通过组织的整体现代化和社会化实现小农的社会化,可能会成为一种必然的选择。

        第四,农村的发展需要可供循环使用和能够不断积累的资本。而农业的剩余过少和农村内部可循环使用的资本太少,无论从城市来的工商企业也好,农村内部产生的务工经商者也好,他们的资本即便用于农村,也是捞一把就跑,农村和农业越是高度商品化,资本越是在农村的外部循环。有工商积累的农户在使用其积累时,也不是用在农业扩大再生产上,而是举家外迁,在城镇盖房和消费。在这种市场环境下,要保护农民的个人资产积累,要保护农村的社会公共资产积累,发展农村社区资产承载的公共服务,恐怕都只有构建以农村市场为活动区域,在农村社区进行生产和生活经营的综合性农协组织,进行涉农产业经营,将其所有收益留在农村内部。

        第五,以小农户为主体的农村发展到底以何种组织作为发展的载体?目前是村委会和乡政府。但是村委会和乡政府属于政府或者半政府的行政性机构,缺乏自我实现资本运营和增值的动力。如果将其的行政定位改做经济定位,让村委会和乡政府做市场运营,就会导致行政利益与经济利益的代表主体一体化、同质化,利益相关者结构就会演成单一化和简单化的格局。当着社会力量和政治力量同时也成为市场力量,那么市场就难免出现非正常非公平的交易,腐败就不可避免。中国乡镇政府在管理乡镇行政事务的同时也直接插手乡村一切可以在市场上交换资源的项目,这就是为什么乡镇的腐败在农村发展的背景下愈演愈烈的原因。

        脱离了市场制度关于社会公平价值观要求,如此发育出来的市场环境就不会遵循同等地位下公平交换的市场逻辑,必然演变为权力与金钱交换的霸权市场,真正的市场缺失必然暴露出来。而当着经济市场的力量,特别是当着国际经济市场垄断的力量给社会和自然带来的破坏需要社会和政治的力量去弥补时,我们却发现,由于解决市场失衡的动力过于单薄,只有政治一途,而导致只好将制衡市场的能力过分地压宝在政府头上。结果,我们所期望的政策目标由于缺乏多方有效的约束而难以实现。〔周弘,2005〕这类的经验教训例如农产品的国际谈判,并非少见。

        第六,经验证明,制度化的正式秩序的运行系统其实只是一个子系统,它总是依赖于更大的系统。在更大的协调系统中,正式秩序越是图解式的、越薄弱、越简单,在遇到其范围之外的干扰时就越脆弱和缺少弹性。只有非正式系统中的例如社会信任、社区、合作的模式和规范,能够支持和帮助正式系统,才能获得运作的成功。詹姆斯.c.斯科特将这样的非正式系统支持正式系统的活动称之为米提斯援救(metis to rescue)。他甚至提出,正式系统从来都是在非正式系统的支持下才能生存的,“在每一种情况下,不规范的实践是正式制度不可或缺的存在条件。”〔詹姆斯.c.斯科特,2005〕经验证明,如果排除了地方实践中的本土力量和实践知识,任何对于生产和社会秩序问题采取简单的和集权式的解决方案必然会失败。〔詹姆斯.c.斯科特,2005〕例如对于广大农村的环境和生态保护,尽管国家有政策、环保组织也有行动,但是如果没有非正式系统的社区的理解、援助和农民的自愿行动,正式系统的工作就事倍功半。

        以上的论证说明在中国要建设新农村,促进其向现代化发展,需要创立一整套新的农村现代化发展理论。这套理论的核心,就是要以农民互助合作组织及其联盟为主体重新构建农村的社会市场,实施对小农户全面社会保护。

        其间,贯彻这一理论的最主要的社会政策,一是构建中国农村社会市场的组织政策,即保护和支持小农户组成互助合作组织,构建由这个组织和组织的联盟规划、融资、管理、监督的农村的社会市场。二是培育中国农村社会市场的基本管理政策:

        其一,要对农民的互助合作组织放开涉农行业经营,立法规定其所有积累必须继续用于涉农行业,同时限期整顿经营涉农行业的非农企业,或者退出涉农行业,或者吸收农民互助合作组织的股份,在农民互助合作组织的监督下,将经营利润全部用于农村发展。并可规定农民的互助合作组织用于农村卫生、教育等公共服务事业的投资可以全部免税。

        其二,鼓励农民组织在政府和社会的支持下,投资卫生、文教等公共服务设施,做大农民组织所有的农村社区公共资产。

        政府必须管理的农村公共服务是计划生育和社会治安,其他事务均可考虑以多种方式与农民组织合作。在国家无法全部支付农村现代化成本的条件下,尽可能挖掘农村内部资源,放手让农民组织自治,鼓励农民组织发展公共资产,提升对农村公共服务设施和项目的经营管理能力,可能是成本低、收效好的宏观政策选择。还有,将政府的一部分公共服务设施和公共职能采取和农民组织合作方式例如托管卫生院和学校,以加强对公共服务机构和公共服务质量的监督,这对于形成农村的公共服务市场,提高公共服务的使用效率具有重要的意义。

        六 总  结

        农民社会保障在中国将是一个长期的历史范畴,它与20世纪的职工社会保障在本质上不同,它不以职业收入为唯一前提,也不主要体现为国家法律强制下的正式的规范制度,它将是国家扶助、农民互助组织保护、农民个人资产与社区公共资产建设并举,社会公共服务与社区公共服务并举、正规制度与非正规制度并举的多元利益主体协同与制衡的新的制度体系。

        农民社会保障与农村发展是同一个问题——农村现代化的不同视角,即社会公平和社会保护的视角。本文将新农村的农民社会保障概括为小农户的社会保护政策。由此,中国农村社会保障的命题转化为对小农户的社会保护战略。这一战略的目的不是防范确定性的风险,而是对以遭受不确定性风险为常态的农民生产和生活的全面保护;对象不是拿工资的职工,而是生活方式多样化的农民;主要方式不是社会保险和社会救助,而是资产建设和社区公共服务;战略的实施者不是政府机构,而是农村社区农民互助合作的自治组织及其联盟。

        这一战略的政策功效,将远远超过对小农户的社会保护,不能只用农业产业化或者农村公共服务合理化等一般的单项标准来衡量,其最重要的意义,可能是探索了一种迄今为止世人还未能充分认识其意义的人类新的生存和发展模式。也许,未来的人类探索将证明,这种模式自日本、韩国、台湾地区始,在中国大地将走过其主要发展阶段,并在非洲和亚洲的多人口且不发达的国家中走向成熟。因为不仅中国的乡村需要它,全球的乡村也需要它,人类应该有信心有能力创造一个与自然和谐共处、可持续的文明的发展的未来。


        [1] 正规经济是国际社会通行的一个概念,即指工作环境贯穿着一种以一贯之的规章管理。

        [2]温铁军,“三农”问题是历史必然和世界普遍现象,凤凰周刊2005年09期(总178期)

        [3]全球非典爆发和成功治理以来,全球社会进入了不确定性风险的时代,新的应对全球健康方面不确定性风险的机制包括应对新的传染病——禽流感在国际健康组织的领导下正在形成中。这可能将是21世纪全球社会保障制度发育的先声。

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